Прежде всего, надо отметить, что впервые термин «социальное питание» и задачи по его развитию отражены в Доктрине продовольственной безопасности РФ:
«В сфере повышения экономической доступности пищевых продуктов для всех групп населения предстоит особое внимание уделить осуществлению мер, направленных на снижение уровня бедности, обеспечение приоритетной поддержки наиболее нуждающихся слоев населения, не имеющих достаточных средств для организации здорового питания, а также на организацию здорового питания беременных и кормящих женщин, детей раннего, дошкольного и школьного возраста, здорового питания в учреждениях социальной сферы (далее – социальное питание)».
Таким образом, речь идет об организации здорового питания в образовательных, лечебных и учреждениях социального обслуживания, а также о приоритетном принципе поддержки наиболее нуждающихся слоев населения. Из общего числа потребителей в сфере социального питания более 80% – дети.
Доктриной предполагалась разработка нормативов социального питания и реализация мер по его поддержке.
Обязательные нормативы в сфере социального питания не установлены (так как примерные наборы продуктов или рекомендуемые нормы питания, установленные в документах ФОИВ, к обязательным не относятся), как и не определены меры его поддержки.
Для оценки состояния продовольственной безопасности установлен и показатель в сфере потребления: объемы адресной помощи населению.
Этот показатель не определяется и, соответственно, не анализируется, не включается в ежегодный доклад по состоянию продовольственной безопасности.
Анализ состояния правового регулирования сферы
социального питания
Предоставление социального питания в учреждениях социальной сферы в различных условиях, как необходимый элемент той или иной деятельности, предусмотрено целым рядом законодательных актов Российской Федерации: Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Федеральным законом от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», Федеральным законом от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Федеральным законом от 28.12.2013 N 442-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», Федеральным законом от 04.12.2007 № 324-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».
При этом в настоящее время федеральными законами закладываются лишь общие параметры организации социального питания, в общем виде разграничиваются полномочия органов власти и устанавливаются обязанности отдельных субъектов правоотношений в исследуемой сфере. В результате – организация питания указанных категорий граждан регламентируется в основном на подзаконном уровне и уровне субъектов Российской Федерации и имеет разнородную практику регулирования.
К вопросам, составляющим предмет регулирования на данном уровне, относятся порядок финансирования питания, установление льгот на получение питания, качество и безопасность предоставляемого питания. В субъектах Российской Федерации проводится и своеобразная систематизация законодательства в части предоставления питания гражданам в сфере образования, социального обслуживания и здравоохранения. Однако, несмотря на обилие нормативных правовых актов, определяющих некоторые аспекты организации питания отдельных категорий граждан, не решенным остается ряд проблем в этой области. Среди них: юридически неоднозначные и вследствие этого разнообразно толкуемые правоприменителями нормативы физиологической потребности, наборы продуктов (нормы питания) и нормы их замен для организации обеспечения детей, обязательность их применения; отсутствие четкости в регулировании отношений по оплате родителями питания детей в образовательных учреждениях; отсутствие эффективных механизмов обеспечения качества и безопасности продукции, используемой для приготовления питания указанным выше категориям граждан; отсутствие обязательных специальных требований в части продуктов и услуг питания при размещении заказов и организации приемки товаров и услуг, в том числе по периодическому проведению лабораторных исследований пищевой продукции и др.
При отсутствии законодательно закрепленных требований к качеству питания, организациям, предоставляющим питание детям в области образования, охраны здоровья граждан, социального обслуживания, данные вопросы решаются во многом только на стадии проведения закупок. Важным направлением решения проблемы является закрепление основных обязанностей по организации питания не за организацией пребывания подлежащей обеспечению питанием группы граждан, а за учредителем такой организации. Ответственность учредителей учреждений, определение понятия “организация питания” применительно к функциям учреждения, исполнителя услуг, учредителя организации социальной сферы. Законопроектом предлагаются также изменения, которые установили бы единые требования к питанию лиц, в отношении которых присутствует публичная обязанность по обеспечению их питанием, а также требования к организациям (индивидуальным предпринимателям), поставляющим продукты питания или оказывающим услуги общественного питания в таких случаях. При разработке законопроекта планируется рассмотреть необходимость внедрения института специализированных организаций, которые смогут участвовать в организации питания отдельных категорий граждан после включения в соответствующий реестр специализированных организаций, оказывающих услуги по организации питания отдельных категорий граждан. Соблюдение установленных в законопроекте требований к включению организаций в реестр позволит обеспечить более качественную реализацию прав отдельных категорий граждан в области сохранения и укрепления здоровья, а также будет способствовать унификации правил организации и предоставления им питания. Возможно также закрепление обязательного создания саморегулируемых организаций в данной сфере.
В настоящее время велика доля актов, посвященных вопросам организации питания, не имеющих общеобязательной юридической силы. Например, «Методические рекомендации по организации питания обучающихся и воспитанников в образовательных учреждениях», утвержденные совместным приказом Минздравсоцразвития России от 11.03.2012 г. № 213н и Минобрнауки России от 11.03.2012 г. № 178, письмо Минздрава России от 24.03.2017 № 28-1/10/2-1994 «О направлении методических рекомендаций «Рекомендуемые нормы лечебного питания (среднесуточные наборы основных пищевых продуктов) для беременных и кормящих женщин в родильных домах (отделениях) и детей различных возрастных групп в детских больницах (отделениях) Российской Федерации» и др..
Для исправления ситуации законопроектом запланировано нормативно правовое закрепление полномочий федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по утверждению правил, нормативов, требований, касающихся как организации питания, норм питания и финансирования, так и непосредственного предоставления питания.
Только в отдельных субъектах Российской Федерации сформировано достаточно объемное нормативное правовое регулирование в сфере социального питания, однако используется различный подход.
Отсутствие унифицированного подхода к регулированию отношений по организации питания тех категорий граждан, специфика правового положения которых исключает возможность индивидуально организованного питания, приводит к тому, что при использовании различных моделей государственного финансового участия, различных способов и форм организации проблемы правоприменения остаются нерешенными.
Абстрактность и декларативность регулирования указанной сферы организации питания на уровне федеральных законов не отвечает основополагающим целям проводимой государственной политики в области сохранения и укрепления здоровья населения. Это приводит к разнородности в подходах к организации питания на территории разных субъектов Российской Федерации, где прослеживается различный объем прав и различный уровень качества и сбалансированности в части предоставления питания отдельным категориям граждан.
При разработке основных направлений в качестве одного из аналогов рассмотрено состояние и содержание законодательного регулирования в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг населению. Данная сфера имеет гораздо более высокую степень законодательного регулирования (пять законов непосредственно по данной сфере, более десяти постановлений Правительства РФ, законы и постановления в каждом субъекте, муниципальных образованиях, уполномоченные органы, системы контроля и т.п.). В ней на уровне федеральных законов определено (применительно к сфере ЖКХ) содержание большинства из приведенных выше аналогичных направлений регулирования в сфере детского питания. В том числе установлено, что финансирование расходов на предоставление субсидий осуществляется из бюджетов субъектов Российской Федерации. Именно данное положение (определение источника финансирования) является важнейшим условием реализации задач по обеспечению детей здоровым питанием и всегда было основной причиной отклонения законодательных инициатив и целого ряда проектов нормативных документов на уровне \правительства Российской Федерации в сфере детского питания.
Социальное питание как самостоятельная отрасль и отдельная сфера регулирования
Социальное питание – это около 120 тыс. учреждений, 450 тыс. работников, более 25 млн. потребителей, а также тысячи производителей продукции (потребность в год около 7 млн. тонн продовольствия).
Ее значимость для населения можно проследить и в сравнении со сферой ЖКХ.Так, общие затраты на жилищно-коммунальные услуги в семьях с детьми сравнимы с их расходами на питание детей только в период их нахождения в образовательных учреждениях. По оценочным показателям в семьях с детьми расходы на жилищно-коммунальные услуги составляют примерно 47 млрд.руб. в месяц, а затраты в этих семьях на питание детей только в период их нахождения в образовательных учреждениях – примерно 39 млрд.руб. При этом, Росстат оценивает число получателей субсидий на ЖКХ в 36 млн. человек в 2016 году, что составляет 25% от общей численности населения. Они получили 290,8 млрд рублей за год. Для бесплатного питания детей из малообеспеченных семей в образовательных учреждениях, то есть выполнения задачи, поставленной еще в 2007 году Концепцией демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года (утвержденной Указом Президента Российской Федерации № 1351 еще в 2007 году) потребовалось бы около 77 млрд. руб. При этом значительная часть средств на эти цели предусмотрена в настоящее время бюджетами субъектов Российской Федерации.
Организация управления в сфере социального питания
Главной проблемой сферы социального питания в настоящее время можно считать отсутствие на федеральном уровне органа, который бы отвечал за комплексное регулирование и контроль в данной сфере.
В настоящее время единственным органом на федеральном уровне, который осуществляет регулирование и контроль по отдельным вопросам организации питания (прежде всего, связанные с санитарно-эпидемиологическим благополучия населения), является Роспотребнадзор. Логичным представляется расширение функций Роспотребнадзора в данной сфере по вопросам контроля и надзора в области защиты прав потребителей, так как в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322) эта организация осуществляет надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка.
Это особенно актуально с учетом положений Стратегии государственной политики РФ в области защиты прав потребителей на период до 2030 года (распоряжение Правительства РФ от 28.08.2017 N 1837-р), согласно которой «защита потребительских прав социально уязвимых групп населения» является ее приоритетным направлением.
Дети при нахождении в образовательных организациях, больные – в лечебных учреждениях, лица пожилого возраста – в учреждениях социального обслуживания – безусловно являются социально уязвимыми группами населения с точки зрения защиты их потребительских прав. Так, в вышеупомянутой Стратегии отражено, что «дети, несмотря на возможности по защите их прав со стороны законных представителей, не умеют самостоятельно осуществлять безопасное, эффективное и разумное потребление товаров (работ, услуг), в то время как фактически они могут приобретать товары (работы, услуги) с малолетнего возраста».
Законопроектом может не предусматриваться обязательное создание специализированного федерального органа управления в сфере социального питания (по аналогии, например, с Управлениями социального питания, созданными в г. Санкт-Петербурге и Новосибирской области), но отражаться право Правительства РФ на создание такого органа или учреждение некоммерческой организации, или формирование института саморегулируемых организаций в данной сфере.
Основные проблемы в законодательном регулировании
1.Отсутствие обязательных норм питания и обязательного финансирования питания льготных категорий
Все имеющиеся нормы социального питания носят рекомендательный характер.
После принятия в 2012 году Закона об образования, в котором субъекты не обязаны (а имеют право) финансировать питание отдельных категорий детей, уже в 10 субъектах Российской Федерации в бюджетах не предусмотрены средства на школьное питание (до этого предусматривались везде). Тем самым не выполняется задача, поставленная Указом Президента РФ от 09.10.2007 N 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики» по обеспечению бесплатным питанием детей из малообеспеченных семей.
Законопроект должен предусматривать систему разработки и утверждения обязательных норм питания и установления минимальных гарантий предоставления льготного питания (в том числе с частичной компенсацией его стоимости со стороны государства). Таким образом, дополнительные бюджетные средства потребуются только в тех субъектах, в которых отменили финансирование льготного социального питания. Сегодня даже более важной задачей является законодательно определить не сами объемы бюджетного финансирования, а обязанность государства определять адекватную стоимость социального питания. Стоимость питания не только в разных субъектах, но и в разных учреждениях социальной сферы одного субъекта может различаться даже в разы. Каким же образом в этих условиях может быть достигнута одинаковая сбалансированность питания?
Справочно: законопроектом, разработанным комитетом АПК СФ ФС РФ, предусмотрено утверждение обязательных норм Роспотребнадзором и субъектами РФ. Фактически обязательные нормы должны устанавливать те органы власти, которые являются учредителями учреждений социальной сферы и непосредственно финансируют питание…
2. Проблемы в сфере размещения и исполнения заказов
По мнению большинства представителей различных органов власти основные проблемы в социальном питании связаны с законодательством о контрактной системе.
Анализ показал:
а) в отсутствие конкретных полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере регулирования социального питания сегодня не реализуются требования закона о контрактной системе по установлению требований к продуктам питания и услуг (не ведутся разделы федерального каталога), по разработке типовых контрактов, то есть ФЗ №44 не работает здесь в полную силу, а по сути не выполняется;
б) в сфере социального питания не предусмотрены перспективные способы его организации (внедрение концессий, конкурсного отбора на получение субсидий, как например, в сфере социального обслуживания), что могло обеспечить выбор исполнителей и поставщиков не по критерию цены, а по критериям компетентности, размера инвестиций в материальную базу, обеспечению качества, страхованию ответственности. Возможность проведения конкурсного отбора на исполнение услуг в сфере социального обслуживания населения закреплена законодательно, но услуги в сфере социального питания (объем которых в десятки раз больше) на сегодня оказываются только на основе процедур ФЗ №44.
Законопроектом предлагается закрепить право выбора способа определения исполнителей услуг за учредителями (собственниками) организаций.
3. Создание системы гарантированного качества поставляемых продуктов
Не смотря на то, что вопросы производства и безопасности пищевой продукции относятся к компетенции органов ЕАЭС, на уровне федерального законодательства может быть сформирована система установления обязательных требований к качеству на основании ГОСТов и система подтверждения этих требований при поставках продукции для социального питанияпо государственным и муниципальным заказам (объем поставок более 5 млн.тонн в год). Важнейшим необходимым инструментом обеспечения качества и безопасности поставляемых в сферу социального питания продуктов питания и оказываемых услуг является создание системы приемки продуктов и услуг с проведением, при необходимости, лабораторного контроля. Такая система может быть создана только на уровне учредителей организаций социальной сферы, но не может быть сферой ответственности руководителя отдельно взятого учреждения, которые сегодня отвечают за все вопросы организации питания. При это и сам термин «организация питания» не имеет юридической трактовки.
4. Нет механизмов реализации прав питающихся как потребителей и системы общественного контроля. Проблема полноты фактического потребления блюд в социальном питании
Права потребителей при питании в кафе или столовой реализуются в соответствии с Правилами оказания услуг общественного питания, утвержденными постановлением Правительства РФ. Применительно к организации питания в организациях социальной сферы таких правил нет.
В связи с этим нет и законодательной базы для общественного контроля.
Пример: Прокуратура Жирятинского района Брянской области отменила полномочия родительских комитетов по осуществлению контроля за организацией и качеством питания, так как в соответствии с требованиями законодательства об образовании указанные полномочия отнесены к исключительной компетенции образовательной организации.
Отсутствие конкретных правил организации питания в организациях социальной сферы снижает и эффективность государственного контроля и надзора, в том числе и со стороны Роспотребнадзора, что проявляется, например, в повсеместно проявляющихся проблемах несоответствия нормирования питания и его финансирования, недостаточного информирования потребителей и их законных представителей об организации питания и т.п.
Проблемой, напрямую связанной с отсутствием конкретных требований к уровню потребительских свойств предлагаемого питания, является, так называемая, проблема “поедаемости” (фактического потребления блюд).
Решение этой проблемы обозначила как приоритетное направление деятельности руководитель Роспотребнадзора А. Попова: “Мало полноценную еду приготовить, надо, чтобы ребенок ее еще и съел, чтобы она для ребенка была привлекательна“. Роспотребнадзор намерен всесторонне проработать этот аспект и с технологами, и с организаторами питания, и с руководителями образовательных учреждений, а также с опорой на участие родителей и общественности: “Потому что родительский контроль, на мой взгляд, он самый требовательный, он самый жесткий и он самый оперативный».
https://ria.ru/sn_childhood/20180911/1528320116.html
Законопроект должен предусматривать обязательность разработки Правил оказания услуг социального питания и организации общественного контроля.
5. Вся ответственность за организацию социального питания возложена на руководителей организаций социальной сферы
Административные взыскания накладываются на руководителей организаций даже в тех случаях, когда они не в состоянии изменить ситуацию, например, в случаях, когда надо создать условия для горячего питания (создать пищеблок).
Нигде не отражены права и обязанности собственников и учредителей организаций социальной сферы по созданию условий для организации питания.
Не смотря даже на то, что данная проблема уже рассматривалась в Верховном Суде (Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 18.10.2017 № 16-АПГ17-8: «Поскольку положениями статьи 37 Закона об образовании полномочия по организации питания возложены на образовательные учреждения, вопросы организации питания в муниципальных образовательных учреждениях, учредителями которых являются органы местного самоуправления, как обязательный элемент образовательного процесса, относятся к вопросам местного значения, которые регламентируются муниципальными нормативными правовыми актами.»)
Законопроект должен предусматривать определение полномочий всех участников процесса обеспечения социальным питанием, включая учредителей, федеральные органы государственной власти, субъекты РФ и органы местного самоуправления.
Краткая история вопроса
Следует отметить, что проблемы необходимости законодательного регулирования социального питания (в первую очередь детей) неоднократно поднимались на федеральном уровне. Так, в 2011 году в соответствии с поручением Президента Российской Федерации (пп. «в» п. 1 перечня поручений Президента РФ от 07.06.2011 № Пр-1580ГС по итогам заседания президиума Госсовета РФ и Комиссии при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике 30.05.2011) Правительство России должно было осуществить разработку государственного стандарта питания обучающихся и воспитанников образовательных учреждений. Но в связи с отсутствием законодательного положения о разработке таких стандартов как обязательных к исполнению, вместо стандарта были выпущены методические рекомендации.
Пунктом 6 «Плана мероприятий по реализации Основ государственной политики РФ в области здорового питания населения на период до 2020 года», утвержденного распоряжением Правительства РФ от 30.06.2012 г. № 1134-р, была предусмотрена разработка в 2013 году проекта федерального Закона «О здоровом, в том числе горячем, питании для детей в образовательных учреждениях, лиц, находящихся в лечебно-профилактических учреждениях, оздоровительных учреждениях и учреждениях социальной защиты». Был подготовлен и соответствующий проект.
В последствии, в связи с позицией ФОИВ, было предложено вместо этого Закона разработать законы о внесении изменений в действующие законы. Позиция ФОИВ логична: на сегодня никакой ответственности, обязанностей и полномочий в сфере социального питания законодательством не предусмотрено. Зачем же добровольно соглашаться с дополнительной ответственностью?
Наконец, 3 июля 2014 года распоряжением Правительства Российской Федерации № 1215-р была утверждена «Концепция развития внутренней продовольственной помощи в Российской Федерации». Для реализации этой Концепции распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 октября № 2028-р был утвержден соответствующий план мероприятий, который и предусматривал внесение таких изменений. До настоящего времени этот план не исполнен.
Разработка рабочей группой при Комитете по аграрной политике в 2018 году проекта закона о детской питании, в конечном итоге, свелась к проекту закона о специализированных продуктах детского питания, фактически не затрагивая вопросы организации социального питания, ответственности органов исполнительной власти и учредителей, финансирования и индексации расходов и т.п. Но и при такой постановке проект пока не поддержан Правительством.
Питание детей в образовательных учреждениях, это и вопрос демографии. Гарантированное государством льготное, здоровое и доступное питание детей в детском саду, школе и колледже – один из важных аргументов в пользу рождения ребенка, который, независимо от семейных трудностей, будет накормлен и получит образование. Поэтому бесплатное горячее питание для детей из малообеспеченных семей предусмотрено как направление реализации демографической политики в соответствующей Концепции, утвержденной Президентом России. Будет ли это направление реализовано? Будет ли это питание сбалансированным?
Создание эффективной системы питания в бюджетных учреждениях является и мерой поддержки отечественного производителя. Об этом свидетельствует международный опыт: в Бразилии закон о школьном питании закрепляет обязательства по обеспечению им всех детей и отдает приоритет местных фермеров, в Индии есть соответствующее положение в Конституции, в США выделяется более 40 млрд. долл. в год на эти цели (первый Закон о школьном питании принят в 1946 году и с тех пор эти вопросы в ведение Минсельхоза США).
Среди неурегулированных вопросов: обязательность индексации расходов, наличие проблем в системе нормирования и финансирования питания детей до трех лет, беременных и кормящих матерей; вопрос оплаты питания граждан, питающихся за средства родителей (во многих школах осталась практика сбора денег на эти цели классными руководителями) и др.
Предлагается, учитывая реальную историю этого вопроса,включить разработку данного законопроекта в планы законодательной деятельности и осуществить его разработку с участием представителей заинтересованных ФОИВ, экспертного сообщества.